مداخله حداکثری دولت در اقتصاد و آثار بحرانی آن در عرصه انرژی

شهرام اتفاق-کارشناس حوزه اقتصاد انرژی

دانلود فایل پی‌دی‌اف مقاله



مقدمه

مداخله گسترده و همه جانبه دولت در اقتصاد ایران، بستری نامطلوب را برای کلیه فعالیت‎ های اقتصادی فراهم ساخته است. منابع نفت و گاز کشور، دارایی عظیم و متعلق به کلیه افراد جامعه است و صیانت از این ثروت گران ‎بهای مشترک، و مراقبت از مصرف صحیح آن در چرخه تولید ، توزیع تا مصرف، موضوعی مربوط به کلیه ذینفعان است. در حالی که «اقتصاد دولتی»، از کفایت لازم برای این مهم برخوردار نیست و با ایجاد یک فضای نامناسب، به سلسله‏ ای از ناکارآمدی ‎ها و بحران‎ های گوناگون دامن می ‏زند. «مدیریت انرژی» در کشور و تمامی زیرمجموعه‎ های وابسته به آن، مانند ممیزی انرژی، بهینه‎ سازی انرژی، برنامه ‎ریزی انرژی و نظایر آن، در درون یک این محیط نامطلوب در حال تحقق است و از این رو، بررسی چند عامل اقتصادی و سیاسی به ‎عنوان نمونه‎ هایی از این عوامل محیطی در دستور کار این گزارش است و می‏ تواند راه گشای ما در درک اوضاع آتی باشد. این عوامل عبارت هستند از: (۱) یارانه انرژی، (۲) تورم، (۳) نرخ غیر واقعی ارز، (۴) قیمت‏ های تصنعی، (۵) کیفیت تنظیم‎ گری (رگولاتوری)، (۶) هزینه مبادله، (۷) فضای کسب و کار، (۸) روند مصرف انرژی در کشور و (۹) تصدی‏ گری و بنگاه ‏داری دولتی.

۱- اثر یارانه انرژی بر مدیریت انرژی در ایران

به اتکای گزارش آژانس بین المللی انرژی که در سال ۲۰۱۹ منتشر شده‌است، وضعیت اعطای انرژی به سوخت‎ های فسیلی در جهان مطابق جدول شماره ۱ اعلام شده ‎است. به استناد این گزارش، مجموع یارانه‎ های انرژی اعطا شده در حدود ۴۰ کشور جهان، حدوداً معادل ۴۲۶ میلیارد دلار است و یارانه ‎های مورد اشاره‎ به سوخت‏ های فسیلی، در چهار گروه فرآورده‎ های نفتی، گاز طبیعی، زغال ‎سنگ و برق دسته‏ بندی شده ‎اند.

 

جدول ۱) وضعیت اعطای یارانه انرژی به سوخت ‎های فسیلی در جهان (میلیارد دلار)

 یارانه اعطایی به ۲۰۱۴ ۲۰۱۵ ۲۰۱۶ ۲۰۱۷ ۲۰۱۸
فرآورده ‎های نفتی ۲۴۸,۱۷۵ ۱۳۶,۸۰۷ ۱۰۲,۴۵۵ ۱۴۲,۸۴۹ ۱۸۱,۶۹۱
برق ۱۲۰,۳۱۶ ۱۰۴,۰۷۴ ۱۲۲,۰۶۱ ۱۱۵,۹۷۴ ۱۴۳,۰۴۵
گاز طبیعی ۹۵,۷۳۹ ۷۴,۹۹۸ ۴۹,۵۷۶ ۵۶,۹۸۳ ۹۸,۵۴۳
زغال سنگ ۱,۲۰۰ ۱,۵۷۷ ۲,۲۶۳ ۲,۹۴۴ ۳,۳۸۲
مجموع سوخت ‎های فسیلی ۴۶۵,۴۳۰ ۳۱۷,۴۵۶ ۲۷۶,۳۵۶ ۳۱۸,۷۵۱ ۴۲۶,۶۶۰

در همان منبع، وضعیت اعطای انرژی به سوخت ‎های فسیلی در ایران مطابق جدول شماره ۲ گزارش شده است. به اتکای این بخش از گزارش، مقدار یارانه اعطا شده توسط ایران به فرآورده ‎های نفتی حدوداً معادل ۲۶ و نیم میلیارد دلار، برق ۱۶ و نیم میلیارد دلار و گاز طبیعی ۲۶ میلیارد دلار بوده است.

  جدول ۲) وضعیت یارانه انرژی به سوخت‎های فسیلی در ایران (میلیارد دلار)
مجموع یارانه اعطایی به ۲۰۱۴ ۲۰۱۵ ۲۰۱۶ ۲۰۱۷ ۲۰۱۸
فرآورده‎های نفتی ۳۹,۳۲۷ ۱۸,۲۹۰ ۱۰,۷۳۵ ۱۶,۳۴۷ ۲۶,۵۷۵
برق ۱۵,۰۰۵ ۱۲,۷۹۱ ۴,۹۶۳ ۱۴,۴۱۸ ۱۶,۵۸۷
گاز طبیعی ۲۳,۶۷۲ ۱۹,۳۷۵ ۱۵,۴۸۰ ۱۷,۸۹۵ ۲۶,۰۴۴
مجموع فسیلی ۷۸,۰۰۵ ۵۰,۴۵۷ ۳۱,۱۷۹ ۴۸,۶۶۱ ۶۹,۲۰۷

 

همچنین جدول شماره ۳، به مقایسه میزان اعطای یارانه انرژی به سوخت‎ های فسیلی در ایران، در مقایسه با جهان پرداخته است.

 

جدول ۳) مقایسه یارانه انرژی به سوخت ‎های فسیلی

در ایران و جهان (میلیارد دلار)

 مجموع یارانه انرژی اعطایی به ۲۰۱۴ ۲۰۱۵ ۲۰۱۶ ۲۰۱۷ ۲۰۱۸
سوخت ‎های فسیلی در جهان ۴۶۵,۴۳۰ ۳۱۷,۴۵۶ ۲۷۶,۳۵۶ ۳۱۸,۷۵۱ ۴۲۶,۶۶۰
سوخت ‎های فسیلی در ایران ۷۸,۰۰۵ ۵۰,۴۵۷ ۳۱,۱۷۹ ۴۸,۶۶۱ ۶۹,۲۰۷
سهم ایران از مجموع یارانه انرژی در جهان (درصد) ۱۶.۸% ۱۵.۹% ۱۱.۳% ۱۵.۳ % ۱۶.۲%

نمودار ۱ – یارانه‎ های انرژی در جهان

جمع بندی محتویات گزارش یادشده، حاوی پیام‎ های مهمی برای کشور ما است:

۱) بیش‎ ترین یارانه‎ ی انرژی در جهان، در سال ۲۰۱۸، توسط ایران پرداخت شده است.

۲) در سال ۲۰۱۸، ایران با داشتن ۱.۱ درصد جمعیت ساکن بر روی سیاره زمین، معادل ۱۶.۵ درصد از کل یارانه جهان (نمودار شماره ۱) را پرداخت کرده است.

۳) حجم یارانه انرژی پرداختی ایران در سال ۲۰۱۸، معادل ۱۵.۳ درصد کل تولید ناخالص داخلی کشور بوده است.

۴) سرانه یارانه انرژی پرداختی ایران در سال ۲۰۱۸، معادل ۸۴۴  دلار بوده است.

پرداخت حجم عظیمی یارانه انرژی در کشور، آن را به نهاده ‎ای کم ‏ارزش در معادلات اقتصادی بدل ساخته است و بی ‎شک، هرگونه اقدامی در مسیر مدیریت انرژی، بهینه سازی و صرفه‎ جویی در مصرف، با حداقل اشتیاق مصرف‎ کنندگان و تقاضای در بازار رو به‎ رو است. (اتفاق و همکاران، ۱۳۹۷؛ اتفاق، ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸)

۲- اثر تورم بر مدیریت انرژی در ایران

از منظر هایک، ممانعت از ظهور پدیده «تورم» در اقتصاد، یکی با اهمیت ‎ترین موضوعات است، چرا که تأکید دارد که حتا تورم ‎های کوچک نیز، بحران ‎های اقتصادی را پی خواهد داشت. (هایک، ۱۹۷۶) درباره این ‎که کدام عامل موجب افزایش نرخ تورم می‏ شود، چند نظریه متفاوت وجود دارد. پیروان نظریه پولی معتقد هستند که تورم به زبان ساده، منتج از رشد نامتوازن نقدینگی است. حجم نقدینگی عبارت است از مجموع اسکناس و مسکوک در دست اشخاص (خارج از نظام بانکی) و سپرده‌های اشخاص نزد بانک‌ها و موسسات اعتباری. از این رو، خلق پول توسط بانک مرکزی و همچنین خلق اعتبار و توان وام‌ دهی بانک‌ها، عوامل موثر بر حجم نقدینگی به‎ شمار می ‏روند. (شاکری، ۱۳۹۵)  برخی دیگر، همچون گروهی از نهادگرایان، بر این رأی هستند که عامل کلیدی تورم در ایران را باید در ناتوانی اقتصاد در جذب نقدینگی و تبدیل آن به ظرفیت‌ های تولیدی مولد جست‎ و جو کرد که متأثر از ساختار و سازمان تولید، کیفیت نظام حکمرانی و وضعیت نهادی ضعیف است. (ترکمانی، ۱۳۹۸). هرچند پیروان نظریه پولی، افزایش نقدینگی بیش از قدرت جذب را نیز، همچنان عارضه‎ ای پولی می ‎دانند و به انتقاد از نظریه نهادی می ‎پردازند.

اما مستقل از آن‏که پیرو کدام نظریه باشیم، می‏ دانیم که تولیدکنندگان کالاها و عرضه کنندگان خدمات، متوازن با رشد تورم و کاهش ارزش ریال در کشور، به ‎ناگزیر بر قیمت کالاهای خود می ‏افزایند تا تناسبی واقعی میان ارزش پول و کالا برقرار شود.

در آن دسته از نظام ‏های اقتصادی که دولت مداخله ‎گرانه به تعیین قیمت برخی کالاها می ‎پردازد پدیده «تورم»، وجوه جدیدی از بحران ‎زایی را به نمایش می‎گذارند. به‎ عنوان نمونه، نرخ کالاهایی مانند حامل ‎های انرژی، یا ارز که توسط دولت در طول زمان ثابت نگاه داشته می‏ شوند، با بحران های جدی مواجه می ‎شوند. چرا که با گذشت زمان، هر دم بر فاصله میان ارزش واقعی کالا و ارزش واقعی پول افزوده می‏ شود. غالباً تمایز فزاینده میان شاخص کل قیمت‏ ها و قیمت حامل ‎های انرژی و ارز، در یک برحه ‎ی حساس از کنترل دولت خارج می ‎شوند و ما با پدیده پرش (جامپ) قیمت‎ ها از سطح تصنعی دولتی، به سطح واقعی نزدیک به قیمت بازار مواجه می‏ شویم. (نمودار شماره ۲)

نمودار ۲ – از کنترل خارج شدن قیمت‎ های دستوری و دولتی در گذر زمان

چنین پرش‎ هایی در قیمت ارز و حامل ‎های انرژی به سلسله ‎ای از آشفتگی‎ های اقتصادی دامن می ‎زند و تلاطمات حاصل از آن دامن‏گیر حوزه ‎های دیگری مانند مسکن نیز می‏ شود. افزون بر این، بحران حاصل از این اوضاع، منجر به ناکامی آن ‎دسته از پروژه‎ های بهینه‏ سازی مصرف انرژی می ‎شود که هزینه‏ ها یا سرمایه‎ گذاری اولیه برای آن‏ها قرار است از محل ارزش انرژی صرفه ‎جویی ‎شده، جبران شوند. (نمودار شماره ۳)

نمودار ۳ – بحران اقتصادی در مدیریت پروژه ‎های بهینه‎ سازی انرژی

چرا که حدفاصل زمان سرمایه ‎گذاری t۱ تا موعد تصفیه‎ حساب t۲، شاخص قیمت‏ ها از سطح P۱ به سطح P۲ افزایش یافته است، و در همان ایام، محتمل است که به روال معمول، نرخ حامل‏ های انرژی و نرخ ارز به‎ صورت تصنعی ثابت نگاه داشته شده‎ باشند.

یکی از شیوه‎ های رایج فعالیت شرکت‎ های عرضه‎ کننده خدمات انرژی (اسکو)، قراردادهای مبتنی بر عملکرد انرژی است (مرعشی، ۱۳۹۸). در این قراردادها، سازوکار تأمین منابع مالی، مقدار انرژی ذخیره شده است و کارفرمای پروژه ملزم به تخصیص منابع مالی نیست. بنابراین محل انتفاع شرکت ‎های پیمان‎کار (اسکو)، کاهش مصرف انرژی از سطح مسرفانه E۱  به سطح بهینه ‎یافته E۲ هستند. در یک نظام اقتصادی آزاد و فارغ از مداخله دولت، چنین توافقی برای هر دو طرف این قراردادها سودآور است. مقدار انرژی مصرفی واحد مصرف ‎کننده، به مقدار انرژی صرفه ‎جویی شده E∆ کاهش می‏ یابد، و شرکت خدمات دهنده انرژی، از رهگذر ارایه این خدمات سود می‏ برد. به بیان ساده، نظام مبتنی بر بازار، به شکلی خودتنظیم‎گر، منجر به «مدیریت بهینه انرژی» می ‏شود.

اما در محیط اقتصادی کنونی، چنان‎چه مقدار انرژی صرفه ‎جویی شده E∆، مبنایی برای جبران خدمات شرکت‏ های خدمات دهنده انرژی یاشد، ثابت ماندن قیمت حامل‏ های انرژی نسبت به شاخص قیمت ‎ها، منجر به ضرر و زیان این شرکت‏ ها خواهد شد. طبعاً در پروژه‎ هایی با ابعاد بزرگ ‎تر، مانند احداث خط لوله برای گازرسانی به یک نیروگاه (به منظور جایگزینی مازوت یا نظایر آن با گاز طبیعی)، بحران حاصل از روند فزاینده نرخ تورم، چندبرابر خواهد بود.

۳- اثر نرخ غیر واقعی ارز بر مدیریت انرژی در ایران

حامیان پرداخت یارانه، آن را به عنوان یکی از سیاست ‎های بازتوزیعی در جهت تحقق عدالت یا شکلی از سیاست ‎گذاری در امور اقتصادی و نظایر آن معرفی می ‏کنند و مخالفان آن، بر این رأی هستند که مداخله دولت در سازوکار طبیعی بازار، تحت عنوان مفهوم مبهم و غیر قابل ‎توافقی مانند «عدالت» یا «خیر عمومی»، حاصلی جز زیان افراد جامعه ندارد، چرا که رفاه و سعادت میلیون‏ ها نفر را نمی ‏توان تنها با یک معیار بیش ‎تر و کم ‎تر سنجید.(هایک، ۱۹۴۴) افزون بر این، محاسبات نیز نشان‎گر آن هستند که حتا با معیارهای حامیان پرداخت یارانه، اعطای یارانه انرژی در ایران، به زیان دهک‏ های پایینی جامعه و در مسیر تحقق عدالت موعود نیست. (اتفاق و همکاران، ۱۳۹۶)

در برخی تعاریف، یارانه ‎ها به سه گروه زیر تقسیم می ‎شوند:

۱) یارانه‎ های آشکار مصوب: موضوع و مقدار این یارانه‎ ها به تصویب مجلس رسیده و از محل بودجه تأمین اعتبار می ‎شوند و سپس مطابق قوانین جاری کشور مورد ارزیابی دیوان محاسبات کشور قرار می ‎گیرند (یا باید بگیرند).

۲) یارانه ‎های آشکار غیر مصوب: موضوع و مقدار این یارانه‎ ها به تصویب مجلس نرسیده است و اما دولت در موارد خاص از محل منابع عمومی یا نظایر آن نسبت به اعطاب آن اقدام می‏ نماید. در عین حال، مقادیر این یارانه در ترازهای مالی دولت درج می ‎شود و سپس مطابق قوانین جاری مورد ارزیابی دیوان محاسبات کشور قرار می‎ گیرند (یا باید بگیرند).

۳) یارانه‎ های پنهان: محل تأمین این یارانه ‎ها، منابعی هستند که در اختیار دولت فرار دارند و عدم انتفاع دولت از محل فروش این منابع در مقایسه با نرخ بازار (داخلی یا بین ‎المللی)، این دسته از یارانه‎ ها را تشکیل می‏ دهند. برخلاف دو نوع یارانه اعطایی پیشین، مقدار این یارانه‎ ها روشن نیست و در ترازهای مالی دولت یا مستندات قانونی دیوان محاسبات کشور درج نمی‎ شوند. (دمنه و همکاران، ۱۳۹۷) (نمودار شماره ۴)

نمودار ۴ – انواع یارانه

از این منظر، یارانه‎ های پنهان، بدترین نوع بازتوزیع منابع عمومی هستند. چرا که همواره در مورد مقدار و نحوه مدیریت آن مناقشات زیادی وجود دارد. یارانه‏ های انرژی پرداختی در ایران، به هر سه گروه فرآورده‎ های نفتی، گاز طبیعی و برق، نمونه‏ های بارزی از اعطای یارانه ‎های پنهان هستند.

همه آن‎ چه ‎که در گزارش آژانس بین ‎المللی انرژی درباره یارانه انرژی در ایران بیان شد، معطوف به اعطای یارانه‏ های پنهان است و محاسبه آن متکی به مجموعه ‎ای از مفروضات است. در الگوی آژانس بین ‎المللی، میزان یارانه انرژی در هر کشور، به اتکای معادله شماره (۱) محاسبه می ‎شود:

S = (R – PE ) × C
S = مقدار یارانه به دلار
R = قیمت مرجع به دلار
PE =  قیمت حامل انرژی مورد نظر در کشور مورد مطالعه
C = مقدار حامل انرژی مصرف شده (به فروش رفته)

در رابطه معرفی ‎شده، قیمت مرجع (R)، هزینه فرصت قابل تصور برای هر نوع حامل انرژی است. به بیان دیگر، قیمت مرجع (R)، قیمت بین ‎المللی و قابل فروش هر واحد حامل انرژی (معادل یک بشکه نفت و مانند آن) است. اما نکته قابل اعتنا درباره تبدیل قیمت حامل انرژی در کشور مورد مطالعه (PE) آن است که مرجع آزانس برای این تبدیل، نرخ تعیین شده ارز در بانک مرکزی هر کشور است. از این رو، در معدود کشورهایی که فاصله معناداری میان نرخ بانک مرکزی با نرخ بازار آزاد ارز برقرار است، میزان یارانه انرژی محاسبه شده متفاوت از مقدار واقعی یارانه اعطا شده است.

به عنوان مثال، قیمت هر لیتر بنزین را با احتساب دو نرخ متفاوت از دلار و اثر آن بر مقدار یارانه انرژی محاسبه می‎کنیم:

(R) قیمت جهانی مرجع برای بنزین = یک دلار
(PE)  قیمت حامل انرژی مورد نظر در ایران = هزار واحد پولی
نرخ بانک مرکزی:   یک دلار = چهار هزار واحد پولی
نرخ بازار آزاد:    یک دلار = ده هزار واحد پولی

از این رو، با احتساب نرخ مرجع بانک مرکزی، قیمت فروش هر لیتر بنزین در ایران معادل یک چهارم دلار یا ۲۵ سنت است و با احتساب قیمت مرجع یک دلاری برای هر لیتر بنزین، ایران برای هر لیتر بنزین، یارانه ‎ای معادل ۷۵ سنت یارانه به مصرف‎کنندگان خود اعطا می‎کند. در حالی‏ که با احتساب نرخ بازار آزاد، قیمت فروش هر لیتر بنزین در ایران معادل یک دهم دلار یا ۱۰ سنت است و با احتساب قیمت مرجع یک دلاری برای هر لیتر بنزین، ایران برای هر لیتر بنزین، یارانه ‎ای معادل ۹۰ سنت یارانه به مصرف‎ کنندگان خود اعطا می‎کند.در این وضعیت، یارانه انرژی اعطایی به مصرف‎ کنندگان بنزین، در واقع بیست درصد (۱۰۰× ۷۵/۹۰)، بیش از محاسبات آژانس بر اساس نرخ غیرواقعی و دستوری ارز در بانک مرکزی است. رقم این مابه‎ التفاوت بیست درصدی برای یارانه انرژی ایران، تنها در سال ۲۰۱۸، حدوداً معادل ۱۴ میلیارد دلار تخمین زده می‎شود. یکی از راه‎ کارهای موثر مدیریت انرژی در ایران، وارد کردن مقدار کل یارانه ‎های پنهان انرژی در بودجه مصوب کشور است. اما با احتساب نرخ غیر واقعی و دستوری ارز، این مقادیر نیز در داخل بودجه غیرواقعی خواهند بود.

۴- اثر قیمت‏ های تصنعی بر مدیریت انرژی در ایران

در تیرماه ۱۳۹۸، نماینده کمیسیون عمران مجلس در گفتگویی با رادیو اقتصاد، افزایش روزافزون تقاضای سفرهای جاده ‎ای، با خودروهای شخصی را یکی از معضلات فزاینده کشور اعلام کرد. به توصیف نماینده مذکور، افزایش این تقاضا به منزله ضرورت احداث جاده ‎های جدید درکشور است. در همان برنامه رادیویی، مدیرکل دفتر ارزیابی‎ های اقتصادی در وزارت راه و شهرسازی، اذعان داشت که به‎ جای کوشش برای توسعه راه‎ها و جاده‎ های جدید در کشور، باید نگران نگهداری و بازسازی هشتاد و پنج هزار کیلومتر راه اصلی و فرعی و سی‎ و چهار هزار کیلومتر راه شریانی در کشور باشیم. (رادیو اقتصاد، ۱۳۹۸)

تردیدی نیست که اشتیاق فزاینده برای سفرهای جاده ‎ای از سوی مسافران، ناشی از انتخاب اقتصادی ایشان است، چراکه قیمت‏ های پایین بنزین و گازوئیل، سفرهای جاده‎ ای را به مقرون‏ به ‏صرفه ‏ترین گزینه ایشان بدل کرده است. در واقع این وضعیت، حاصل کارکرد طبیعی قیمت‏ هاست که علائمی را به مصرف‎ کنندگان و تولید‎کنندگان مخابره می‏ کنند و طبعاً هنگامی که قیمت‏ های دستوری جای‏گزین قیمت ‎های بازار شوند، علائم مخابره شده تغییر می ‎یابند.

نتیجه این اوضاع و احوال این خواهد بود که نمایندگان مجلس و مدیران ارشد وزارت‎ خانه ‎ها، ناگزیر خواهند بود تا به جای یافتن علت اصلی بحران، در جست ‎و جوی راهکارهایی برای حل‎ و فصل معلول ‎ها باشند. از جمله تولید خودروهایی که بسیار بیش از حد متعارف بین ‎المللی سوخت مصرف می ‏کنند و هنوز اقتصادی می‏ نمایند و در سایه چنین شرایطی امکا‏ن پذیر است. چراکه تداوم تولید و فروش خودروهایی با مصارف غیراقتصادی سوخت، ناشی از انحصار و مداخله‏ دولت در امر قیمت‎ گذاری سوخت و خودرو است. (نمودار شماره ۵)

نمودار ۵ –  میزان مصرف بنزین و انتشار دی ‎اکسیدکربن در برنامه استاندراد کشورهای مختلف

ارزیابی هزینه-فرصت ‎کالاها مستلزم در اختیار داشتن قیمت‎ های واقعی هستند. متأثر از قیمت‎ های غیرواقعی (تصنعی و دستوری)، افرادی که قرار است در بازار یا دولت، درباره امور اقتصادی (از جمله توسعه یا بازسازی راه‎ های کشور یا توسعه انرژی خورشیدی) تصمیم ‎گیری کنند، داده‎ های واقعی و کافی برای چنین تصمیم‎ گیری ‎های در اختیار ندارند. (غنی‎ نژاد، ۱۳۹۴)

مبنای محاسبه قیمت‎ تمام‏ شده بسیاری از صنایع انرژی ‎بر و فعال در حوزه آلومینیوم، فولادسازی، پتروشیمی، سیمان و نظایر آن‏ها، قیمت ‎های غیرواقعی هستند و ارزیابی به‎ صرفه بودن تداوم فعالیت آ‎ن‎ ها یا مقایسه عملکردشان با بازارهای واقعی بین‎ المللی دشوار است. کنش اقتصادی مستلزم دسترستی به داده ‎های اقتصادی واقعی از محیط کسب و کار است و هرگونه مداخله دولت در اقتصاد و از جمله تعیین قیمت‏ های تصنعی و دستوری، دم به دم بر این بحران ناکارآمدی می‏ افزاید.

۵- اثر کیفیت تنظیم ‎گری بر مدیریت انرژی در ایران

صرف ‎نظر از آن ‎که تا چه میزان با حضور و نقش ‎آفرینی «دولت» در امور موافق باشیم، جایی که این حضور و نقش‎ آفرینی وجود داشته باشد، باید قادر به ارزیابی کیفیت آن باشیم. بانک جهانی هرساله به‎ منظور ارزیابی کیفیت نظام حکمرانی، گزارشاتی از شش شاخص‎ ارزیابی را در کشورهای گوناگون تدوین و منتشر می‎ کند: (۱) ثبات سیاسی و عدم وجود خشونت / تروریسم ، (۲) اثربخشی دولت ، (۳) کیفیت تنظیم‎ گری (رگولاتوری) ، (۴) حاکمیت قانون  ، (۵) کنترل فساد (مبارزه با فساد)، (۶) حق اعتراض و پاسخ گویی. 

ما در این‎جا از میان شاخص ‎های نظام حکمرانی، تنها به بررسی شاخص کیفیت تنظیم‎ گری (رگولاتوری) به عنوان یکی از عوامل اثرگذار بر مدیریت انرژی در هر سرزمینی می‎ پردازیم. کیفیت تنظیم‎ گری، به آن ‎دسته از توانایی‎ های نظام حکمرانی در تدوین و اجرای سیاست‎ ها، وضع مقررات و قاعده ‎مند نمودن امور اطلاق می‎ شود که منجر به تسهیل فعالیت‎ های اقتصادی توسط بازیگران بازار می‎ شود. (بانک جهانی، ۲۰۱۹)

برای نشان دادن کیفیت تنظیم‎ گری در هر کشور، یک مقدار کمی مابین (۲.۵- تا ۲.۵+) نسبت داده می‎شود. نزدیک ‎تر بودن به سطح ( ۲.۵+)، نشان ‎گر کیفیت بالای تنظیم‎ گری است و نزدیکی به سطح (۲.۵- )، خبر از ناتوانی و ضعف در آن دارد.

نمودار ۶ – شاخص تنظیم‎ گری (رگولاتوری) از مجموعه شاخص ‎های ارزیابی نظام حکمرانی 

در نمودار شماره ۶، کیفیت تنظیم ‎گری میان کشورهای ایران، افغانستان، ترکیه، مالزی، گرجستان و عربستان سعودی مقایسه شده است. آن ‎چنان ‎که در نمودار مشهود است، از حوالی سال‎های ۲۰۰۷ به بعد، کیفیت تنظیم ‏گری در چهار کشور ترکیه، مالزی، گرجستان و عربستان سعودی به سطح بالای صفر صعود کرده است و دو کشور مالزی و گرجستان، در حال پیمایش مسیر صعودی به سمت سطح ( ۲.۵+) هستند. کشور افعانستان از سطح منفی ۲.۱ در سال ۱۹۹۶، با طی نمودن فراز و نشیب‎ هایی، به سطح منفی ۱.۱۳ در سال ۲۰۱۸ صعود کرده است و در همان سال، از موقعیتی بهتر از ایران قرار دارد. ایران نیز از سطح منفی ۱.۴۲ در سال ۱۹۹۶، به سطح منفی ۱.۳ رسیده است و وضعیت آن نسبت به سال ۲۰۱۷ (با سطح منفی ۱.۲) بدتر شده است.

رویکرد دولت در ایران، در باب واقعی کردن قیمت بنزین آن‎ چنان‎ که در نمودار شماره ۷  به نمایش درآمده است، یک نمونه ساده از کیفیت تنظیم‏ گری پایین در تاریخ کشور است. تثبیت قیمت بنزین، طی مدتی نزدیک به هفت سال، به مجموعه‎ ای از ناکارآمدی ‎های اقتصادی دامن زده است و منجر به مصرف منابع عظیمی در محل‎ هایی نامناسب شده است. از این رو، پیامد افزایش شبانه و ناگهانی قیمت نیز پس از مدتی نزدیک به هفت سال، سلسله‎ ای از تلاطمات اقتصادی و بحران‎ های اجتماعی بوده است. در حالی ‎که رویکرد جایگزین برای واقعی کردن قیمت بنزین در کشور، می‎توانست انتخاب یک روند تدریجی (مانند نمودار ۸) و پرهیز از ابجاد شوک‎ های اقتصادی و بحران‏ های اجنماعی باشد.

نمودار ۷ – تغییرات نرخ بنزین در رویکرد تنظیم‎ گری واقعی حدفاصل سالهای ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۸

 

نمودار ۸ – تغییرات نرخ بنزین در رویکرد تنظیم ‎گری فرضیحدفاصل سال‎های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۸

یک نمونه دیگر از تنظیم‎ گری بی ‎کیفیت در تاریخ کشور، انتشار محتوایی به نام «سند ملی راهبرد انرژی کشور» است، سندی حاوی دستورعمل‎ های وصفی و مجموعه‏ ای از راهبرد‎هایی کلی و مبهم است که بود و نبودش طی این مدت بی ‎اثر بوده است و نقشی در مدیریت انرژی کشور ایفا نکرده است. (اتفاق و همکاران، ۱۳۹۶)

قیمت ‎های غیرواقعی گازوئیل و گاز مایع خانگی ال.پی.جی (که در حال حاضر بخش اعظم آن به طور غیر قانونی به‎ عنوان سوخت خودرو مصرف می ‎شوند)، نمونه ‎های دیگری از بحران‏ های عظیم پیش‎ روی ناوگان حمل و نقل داخلی در کشور هستند.

۶- اثر هزینه مبادله بر مدیریت انرژی در ایران

در غیاب هزینه‎ های مبادله که از آن با نام هزینه ‎های مبادلاتی یا معاملاتی نیز یاد می‏ کنند، ، مبادله‏ گران بخت آن را دارند که کالاها و خدمات را با قیمت‏ های بازاری کمتری مبادله کنند. (متوسلی و همکاران، ۱۳۹۰) یک تعریف از هزینه‎ های مبادله عبارت است از: مجموع هزینه‏ های جمع‏ آوری و کسب اطلاع درباره فروشنده، خریدار و کیفیت کالا یا خدمتی که موضوع مبادله است، به همراه هزینه‎ های انعقاد قرارداد، نظارت مبادله ‏گران بر عملکرد یک‎دیگر، و هم‎چنین هزینه‎ های حقوق مالکیت و تضمین اعمال این حقوق (رنانی، ۱۳۸۴). نورث از چهار عامل اثرگذار بر هزینه مبادله نام می‏برد (همان منبع): (۱) هزینه اندازه ‎گیری مشخصات و ویژگی ‎های ارزشمند کالا یا خدمت. (۲) شیوه انعقاد قرارداد و ملاحظات مربوط به آن. (۳) تعریف دقیق حقوق طرفین و پیش‎ بینی تضامین لازم. (۴) ساختار اخلاقی / اعتقادی جامعه. به این اعتبار، بررسی تأثیرات کیفیت نظام حکمرانی بر هزینه مبادله را می‎توان در زمره رویکردهایی بازشناخت که می‎ کوشد تصویر روشن‏ تری از کامیابی‎ ها یا ناکامی ‎های بازی ‎گران درون بازار را روشن سازد. (رنانی، ۱۳۸۴؛ غنی ‏نژاد، ۱۳۹۶؛ سیلویا و همکاران، ۲۰۰۷؛ صادقی و همکاران، ۱۳۹۱)

نمودار ۹ – کیفیت نظام حکمرانی و آثار مستقیم آن بر هـزینـه مبـادلــه

کیفیت تنظیم‎ گری قادر است تا مستقیم و غیر مستقیم بر مدیریت انرژی و هر فعالیتی نظیر آن اثر بگذارد. اثر مستقیم کیفیت تنظیم ‎گری: عبارت است از مقرر نمودن رویه‎ ها، ضوابط و رویکردهای مربوط به حوزه انرژی، مانند مداخله دولت در تعیین قیمت سوخت و خودرو که به‌ طور مستقیم بر مدیریت انرژی اثر می‏ گذارد. (نمودار شماره ۹) اثر غیرمستقیم کیفیت تنظیم ‎گری: نقش تسهیل‏ کنندگی یا دشوارسازی فعالیت‎ های اقتصادی را پی دارد، مانند مقرر نمودن رویه‎ ها، ضوابط و رویکردهای مربوط به حوزه عمومی هم‏چون مصوبات مربوط به بهره بانکی، تغییرات ناگهانی در نرخ ارز دولتی، تغییر در تعرفه‎ های گمرکی یا مقررا جدید مالیاتی و … که به‌طور غیر مستقیم بر هزینه‏ های مبادله می ‏افزاید و مدیریت انرژی را تحت تأثیر قرار می ‏دهد. (نمودار شماره ۱۰)

نمودار ۱۰ –  اثرات مستقیم و غیرمستقیم کیفیت تنظیم ‏گری بر مدیریت انرژی

۷ – اثر شاخص کسب و کار بر مدیریت انرژی

در آخرین گزارش منتشر شده توسط بانک جهانی، رتبه سهولت در فضای کسب و کار برای ۱۹۰ کشور جهان منتشر شده است. کشورهایی با مناسب ‎ترین فضای کسب و کار، رتبه‎ های کمتر را به خود اختصاص می ‏دهند و کشورهاییی که فضای کسب و کار در آن‎ ها نامناسب است،  رتبه‎ های بالاتر را از آن خود می ‎کنند. چنان‎ که در این نظام امتیاز‎بندی، نیوزیلند و سنگاپور، با داشتن امتیازهای ۱ و ۲، بهترین‎ ها و اریتره و سومالی به داشتن امتیازهای ۱۸۹ و ۱۹۰، بدترین‎ های دنیای کسب و کار شناخته می‎شوند. عوامل موثر در این نظام امتیازبندی عبارت هستند از: میزان سهولت یا دشواری در شروع یک کسب و کار، اجرای قراردادها، مسائل مالیاتی، سهولت یا دشواری حل و فصل ورشکستگی و نظایر آن‎ها.

ایران با کسب امتیاز ۱۲۷ در این سیستم امتیازبندی، در زمره کشورهایی به‎ شمار می‎رود که فاقد فضای مناسبی برای کسب و کار است. در این فهرست، کشورهای مانند غنا با رتبه ۱۱۸، اوگاندا ۱۱۶، جیبوتی ۱۱۲، پاکستان ۱۰۸ و ویتنام ۷۰، در موقعیت‎های بسیار بهتری از منظر فضای کسب و کار در مقایسه با ایران قرار دارند. تردیدی نیست که فعالیت ‎های اقتصادی در حوزه مدیریت انرژی در چنین بستری با مشکلات عدیده‎ ای مواجه خواهد شد.

۸ – روند فزاینده مصرف  غیر بهینه انرژی در کشور

در سال ۲۰۱۶، شدت انرژی (عرضه اولیه) در کشور، ۲.۵ برابر ترکیه و نزدیک به ۱.۶ برابر کشورهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی OECD بوده است. (ترازنامه انرژی، ۱۳۹۶) (نمودار شماره ۱۱) افزون بر این، روند شدت انرژی در جهان کاهشی و در ایران، برخلاف رویکرد جهانی، فزاینده است.

نمودار ۱۱ – روند فزاینده شدت انرژی کشور (اولیه به GDP) از ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۶

جمع منابع اولیه انرژی کشور در سال ۱۳۹۶ در حدود ۳.۱ میلیارد معادل بشکه نفت برآورد شده است که سهم صادرات و غیره از این مقدار، حدود ۱.۲۵ میلیارد و سهم مصرف داخلی از آن در حدود ۱.۸۵ میلیارد بوده است. (نمودار شماره ۱۲) به این اعتبار، مصرف داخلی انرژی در کشور، در مقایسه با تولید ناخالص داخلی و در قیاس با سهم صادرات بسیار زیاد است و پیش‎ بینی می ‎شود که تداوم این اوضاع، شرایطی را رقم زند که در آینده‎ ای نه ‎چندان دور، کل تولیدات نفتی و گازی کشور، صرف مصارف توآم با اسراف ‎کاری و غیر بهینه داخلی شود.

نمودار ۱۲ – جریان انرژی کشور در سال ۱۳۹۶

۹ – اشتیاق بی ‎پایان برای تصدی‏ گری و بنگاه ‏داری دولتی

بر اساس نظام ارزیابی مؤسسه‎ ی فریزر، کشورهای جهان از منظر «رتبه‌ی آزادی اقتصادی» به چهار گروه تقسیم شده ‎اند. (جدول شماره ۴)

جدول ۴) نظام طبقه ‎بندی آزادی اقتصادی در گزارش موسسه ‎ی فریزر

گروه A رتبه ‎ی ۱ تا ۴۲:

 

اقتصادهای آزاد

مانند نروژ، کانادا، نیوزیلند،

 

امارات، ایالات متحده و…

گروه B رتبه‎ ی ۴۳ تا ۸۲:

 

اقتصادهای نسبتاً آزاد

مانند مکزیک، اندونزی، فرانسه،

 

مالزی، سوئد و…

گروه C رتبه ‎ی ۸۳ تا ۱۲۲:

 

اقتصادهای نسبتاً غیر آزاد

مانند آذربایجان، عمان، روسیه،

 

چین، عربستان و…

گروه D رتبه ‎ی ۱۲۳ تا ۱۶۲:

 

اقتصادهای کاملاً غیر آزاد

مانند ایران، عراق، ونزوئلا، لیبی، چاد،

 

الجزیره، آنگولا، سوریه و …

هم‎چنانکه مشهود است، ایران در گروه غیرآزادترین اقتصادهای جهان قرار دارد و این امر به منزله حداکثر نقش‎ آفرینی دولت در عرصه‎ های اقتصادی و از جمله حوزه‎ های مربوط به صنعت انرژی (شامل برق، گاز و فرآورده‎های نفتی و …) است. تقریباً حضور و سیطره دولت در تمامی این عرصه‎ ها انحصاری و در غیاب بخش خصوصی واقعی است. از این رو، امکانی برای ارزیابی «قیمت تمام شده خدمات دولتی» و مقایسه آن با «حداقل قیمت‎ های ممکن در بازار» میسر نیست. وجود نیروی انسانی مازاد، پایین بودن کارایی، وجود سازمان ‎ها و زیرمجموعه‎ های موازی و اضافی، و صرف هزینه ‎های گزاف برای آن‎ها، از دیگر ویژگی ‎های تصدی گری و بنگاه ‏داری دولتی در این حوزه است. (زنگنه، ۱۳۹۳؛ آزادی، ۱۳۹۵)

به گزارش منابع رسمی، یکی از دلایل افزایش آلودگی هوای شهرهای بزرگ کشور در زمستان سال ۹۸، استفاده از سوخت گازوئیل و مازوت در نیروگاه ‏های تولید برق بوده است. برخی از منابع، علت مصرف گازوئیل و مازوت در نیروگاه‎ ها را ناشی از عدم امکان تأمین گاز طبیعی مورد نیاز نیروگاه ‏های تولید برق (به دلیلی افرایش مصرف گاز طبیعی در فصول سرد) اعلام کردند (ایسنا، ۱۳۹۸؛ برق نیوز، ۱۳۹۴) و برخی از کارشناسان، این جایگزینی را ناشی از عدم امکان صادرات گازوئیل و مازوت تولیدی به کشورهای دیگر به دلایلی مانند پایین بودن کیفیت گازوئیل تولیدی ایران دانستند. پیروان نظریه دوم بر این باور هستند که افزایش سهم سوخت ‎های مازوت و گازوئیل در سبد سوخت نیروگاه ‎های کشور و جایگزینی آن با گاز طبیعی، حتا در فصول گرم بهار و تابستان ۹۸ رخ داده بود. (نمودار ۱۳ و ۱۴-  گزارش فصلی بازار برق ایران، بهار و تابستان ۹۸)

از این رو، برای درک یکی از وجوه ناکارآمدی، در ساختار یک اقتصاد دولتی، کافیست بدانیم که دومین دارنده منابع گازی جهان و پنجمین دارنده منابع نفتی جهان، یا قادر به تأمین گاز طبیعی مورد نیروگاه ‎های تولید برق خود نیست و یا امکان تولید و صادرات گازوئیل و نظایر آن‏ها را در سطح کیفیت و استاندرادهای بین ‏المللی ندارد. در حالی‏که اکثریت مطلق نیروگاه‏ های تولید برق به همراه کل فرایند استحصال، فراوری، انتقال و توزیع گاز طبیعی و سایر فراورده‎ های نفتی در سیطره تصدی‏ گری و بنگاه ‏داری دولت است.

نمودار ۱۳ – مقایسه ترکیب سوخت نیروگاه‎های تولید برق کشور در بهار ۹۷ و ۹۸

نمودار ۱۴ – مقایسه ترکیب سوخت نیروگاه‎های تولید برق کشور در تابستان ۹۷ و ۹۸

جمع ‎بندی

دشواری‏ های اقتصادی پیش روی مدیریت انرژی کشور عبارت هستند از:

۱) دولت در تعیین قیمت ‎ها و از جمله قیمت‏ گذاری بر روی حامل‎ های انرژی، و مصرف‎ کننده‎ های انرژی مانند خودرو مداخله می‎کند.

۲) انحصار دولتی گسترده بر روی تولید و مبادله حامل ‎های انرژی، و مصرف‎کننده‎ های انرژی مانند خودرو وجود دارد.

۳) حامل ‎های انرژی در ایران (به دلیل اعطای بالاترین میزان یارانه انرژی در جهان)، بسیار کم ارزش هستند.

۵) افزایش نرخ تورم در اقتصاد کشور و ایجاد فاصله دائمی میان قیمت‎ های تثبیت ‎شده انرژی و شاخص فزاینده قیمت ‎ها، بدل به روندی دائمی شده است.

۶) از میان مجموعه شاخص‎ های نظام حکمرانی، شاخص کیفیت تنظیم‏ گری اهمیت فزون‌ تری در عرصه مدیریت انرژی دارد و کیفیت این شاخص طی چند دهه گذشته، همواره بسیار پایین بوده‎ است.

۷) از آنجا که مصرف انرژی در ایران توأم با اسراف ‎کاری زیاد است، پروژه‎ های بهینه ‎سازی انرژی می ‏توانست مجالی برای کاهش بحران انرژی باشد و به‎ موازات، فرصت مغتنمی را برای توسعه کسب و کارهای کوچک در بخش خصوصی فراهم سازد. اما قیمت تمام ‏شده‎ی پروژه‎ های بهینه‎ سازی انرژی، متأثر از بالا بودن هزینه مبادله، غالباً غیر اقتصادی هستند.

۸) ایران رتبه بسیار نامناسبی در فضای کسب و کار دارد و این امر، فعالیت بنگاه‎ های اقتصادی خصوصی در بخش انرژی را با دشورای‎ های زیادی رو‎ به‎ رو ساخته است.

۹) قیمت تمام شده واقعی محصولات انرژی-بر در ایران بسیار زیاد است و تولید آن ‎ها در آینده با بحران مواجه خواهد شد.

از این رو، اجرای پروژه ‎های پرهزینه مدیریت انرژی، تنها در سایه حمایت ‎های گسترده مالی و سیاسی دولت میسر است و بررسی فهرستی از پروژه‎ های نسبتاً موفق در این عرصه طی ۲۰ سال گذشته به این ادعا اعتبار می‏ بخشد. در حالی‎ که مدیریت انرژی در قاعده کشورهای توسعه‏ یافته، امری خودجوش، خودتنظیم و متکی به سازوکار بازار است و غالباً با حداقل مداخله اقتصادی دولت یا ترجیحاً بدون آن متحقق می ‎شود و بخش خصوصی، به ‎ویژه شرکت‏ های کوچک، نقشی فعال و کارآفرین در آن ایفا می‎کنند. دست‎ یابی به چنین وضعیتی در ایران، نیازمند تغییر در وضعیت ۹ بند یادشده است. ادامه وضعیت موجود، اقتصاد کشور را به سمت یک بحران تمام‎ عیار رهنمون خواهد ساخت.



منــابـع:

First tomatoes and peas harvested on Mars and moon soil simulant, Wageningen University and Research Centre, Published on sciencedaily

Silva, C. L. d.,  Saes, M. S. M., 2007, Governance structure and transaction cost: relationship between strategy and asset specificity, University: UniFAE, FEA/USP.

Doing Business2020, Comparing Business Regulation in 190 Economies, World Bank Report

Worldwide Governance Indicators (WGI), World Bank Report

Energy subsidies – IEA Report



پاورقی

 Energy Services Company – ESCO

 Energy Performance Contract – EPC

 Energy Conservation Measure – ECM

 State

 Political Stability and Absence of Violence/Terrorism

 Government Effectiveness

 Regulatory Quality

 Rule of Law

 Control of Corruption

 Voice and Accountability

 Economics Transaction Cost